EL INTIRNCADO CAMINO DE LA CONFIANZA Y LA LEY EN LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS: CONNOTACIONES MORALES DE LA INTEMPERANCIA DEL DERECHO POSITIVO.
Por: Raúl Cortés Landázury*
Entre la tradición burocrática y la pluralista, de la nueva gobernanza, la administración publica, se debate en un sugestivo transe con profundas implicaciones tanto para la teoría y la practica de la administración publica, como para el desenvolvimiento del estudio de las políticas públicas y las reformas del gobierno1 .Desde la teoría de la política publica autores como Sabatier y Mazmanian (1999), y Van Meter y Van Horn (1975) se ha insistido en que los problemas de la implementación de políticas publicas dependen de factores como las normas, los objetivos, los recursos y la comunicación.
Como la implementación comporta, para las primeras, acciones efectuadas por los individuos y grupos (públicos o privados) con miras a realizar objetivos previamente definidos (Van Meter y Van Horn1999), una de las falencias protuberantes de los recientes análisis de políticas públicas es la no explicación del proceso de conversión de las decisiones en acciones o servicios públicos. Mientras que para Sabatier y Mazamanian (1999) el problema radique en identificar los factores que condicionan el logro de los objetivos normativos a lo largo de todo el proceso.
Centrándonos en esta última perspectiva, los estudios de esta naturaleza, aconsejan abordar aspectos como la tratabilidad, la capacidad del estatuto para estructurar el proceso y el efecto neto de las variables políticas. Así por ejemplo, en el primer caso, se vuelve importante determinar la disponibilidad de teorías y tecnologías probadas, la diversidad de comportamientos en el grupo objetivo y la magnitud de las modificaciones comportamentales requeridas2.
Sin embargo, una mejor definición del imperativo legal que caracteriza el segundo punto, en su relación con la racionalidad-burocrática frente al imperativo concensual y los cambios de comportamiento, le hubiera venido bien a este análisis, que aunque retoma en muchas oportunidades el papel de la ley en los procesos de ejecución e intervención social, no logran enlazar de manera convincente su vinculo con la Gobernabilidad y legitimidad del Regímen de gobierno y del sistema político.
Particularmente el papel de la ley como condición necesaria para la correcta aplicación de lo que dicta la formulación de la política publica, tiene serias implicaciones en el campo de la nueva economía institucional y en las prácticas de la administración publica en los llamados “países emergentes” ávidos de recetas institucionales Pero yendo más atrás, dentro de las teorías políticas liberales iusnaturalistas, el asunto se había enfrentado argumentando la connotación de la ley como el resultado del ejercicio racional de los seres humanos para regular sus comportamientos, tal cual el orden que la naturaleza impone. En efecto, el ejercicio de la “sin razón” lo antinatural, se previene con el reglamento. Pero vale notar como derivación de este comportamiento, el rol de la moral previa que se soporta en la deliberación sobre lo malo que podría venir y la consiguiente anticipación de ello, bajo el despliegue del derecho positivo. Es más, desde las posturas neomarxistas, como la de herencia Habermasiana, la razón comunicativa antecede a la ley, cosa que la persuasión y el acuerdo de hombres y mujeres libres al celebrar contratos se convierte en una condición previa moral al protagonismo del derecho; de manera que el acuerdo sobre la base de la confianza mínima (activo publico), está por encima de la connotación negativa, punitiva que transmite simbólicamente la ley. Pero dada la complejidad de los procesos sociales, como los de la implementación, desde la economía institucional se ha explorado una beta importante alrededor del análisis económico del derecho, basándose en las externalidades de la celebración de los contratos que desciende del teorema de Coase.
Cabe entonces preguntarse ¿Cuál es el papel del derecho en los ejercicios de intervención pública? ¿El predominio del derecho positivo asegura la cohesión social y la legitimidad del sistema político? Bajo una rotula como la antes comentada, se parte de una connotación negativa de la persuasión y la acción comunicativa, de forma que nace manida la deliberación y la confianza como mecanismo de coordinación social. En cambio, la hegemonía de los cálculos racionales y la desconfianza se impone a la intemperancia del derecho positivo.
Siendo así, el derecho se convierte en el antecedente-no consecuente- del dialogo racional y un instrumento de dominación punitivo, donde quien desconoce la ley queda al garete de quien se apropia de ella. De esta manera, lo que en otrora representara el respeto del orden natural, se “normaliza” y se “instrumentaliza” poniéndose al servicio de grupos de poder, entre los que se encuentra la burocracia, uno de los últimos eslabones del proceso de implementación.
Lo interesante de este asunto, es como la exacerbación de la ley y el derecho positivo, más allá de facilitar desarrollo de la coordinación social, como lo plantearon los filósofos liberales, corroe la confianza y la racionalidad comunicativa, cuestión que en los países subdesarrollados lejos de ser un vehiculo para dinamizar la actividad económica y el panorama político se ralentiza, cuando la “inflación legal” destruye el pegamento colectivo incrementando los costos de transacción y alentando incurrir en “la tragedia de los comunes” y el “dilema del prisionero”. De esta manera lo “antinatural” se convirtió en lo “normal”.
BIBLIOGRAFÍA
Meter, D. V. and C. E. V. Horn (1975 ). "The policy implementation process: a conceptual framework
88." Administration and Society 6 (4 ): 445-488.
Sabatier, P. and D. Mazmanian (1980). "The implementation of public policy: a framework of analys."
, January 1980 8(4): 538–560.